大气污染治理如何联手？法律机制完善迫在眉睫
日期：2024-05-04 02:08
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摘要：
大气污染治理如何联手？法律机制完善迫在眉睫
我会想念中国的，我会想念中国快节奏的商业生活……但是，我不会怀念的是中国的空气污染（这也是促使我们离开的**大原因）……尽管在之前的很长时间里，在这里生活的优点远远比缺点要多，但在*近，这**平向另一个方向倾斜了。如果纯粹为了商业的目的，我很喜欢留在这里，但是，我现在有自己的家庭，有两个小孩子，我必须为他们着想。
老外Marc是一位荷兰籍企业家，他在中国曾参与创办了多家公司，包括赫赫有名的土豆网。而就在*近，已经在中国奋斗了13年的他，举家迁往他国。走后，他在自己的个人网页中留下了这样一段话。
选择离去的Marc，正是当下人们为追求更良好的生存环境而辗转奔走的缩影，折射的却是当下中国日益严重的空气污染形势。特别是今年初爆发的大范围、长时间雾霾天气，给我国的大气污染防治工作再次敲响了警钟，大气污染治理已刻不容缓。
大气污染因为大气的流动性，就像水污染一样是很容易引起各方推诿。严峻的现实表明，要解决我国严重的区域性复合型大气污染问题，建立一个国家层面的领导和协调机制势在必行，只有如此，才能为大气污染治理提供组织保障，才能对各省市共同承担治理责任产生硬性约束。此次国务院颁布的大气污染防治相关措施表明，有关协调机制的建立已进入到具体落实层面。
在我们为这项新机制勾画蓝图之前，不妨先来看看其他国家的成功经验。
欧盟大气污染联防联控机制
欧盟可以说是世界上实施大气污染联防联控*为成功的地区。
从1999年的哥德堡公约开始，欧盟打破了以往仅针对单一污染物控制格局，开始注重多种污染物之间的相互影响和协同控制，以控制酸化、富营养化、PM2.5和近地面O3为目标，分别对SOX、NOX、VOCs、重金属和NH3的排放上限进行了限制。
随着公约的不断签署，除控制目标不断扩展外，其覆盖区域也从欧洲扩展到了北美，并大范围推动大气污染联防联控。2001年，欧盟制定了环境空气计划与联控制度，保障其清洁空气计划（CleanAirforEurope，CAFE）的实现。截至2007年硫、NOX排放量比1980年分别下降84％和 37％，PM2.5和PM10呈同步下降趋势。
为**推行和实施大气联防联控环境监管模式，2008年，欧盟再次颁布《欧盟环境空气质量标准及清洁法案》（2008/50/EC指令），设立五项大气联防控制法律机制，即区域保护管理协调机制、环境控制质量目标机制、欧盟及其成员国的协调保护机制、跨境污染防治合作机制及信息通告与报告制度，用法律手段**推进并保障了其联防联控环境监管模式的有效运行。
联防联控不仅是一个概念
开展区域联防联控，各地区协作实施多项污染物协同减排，这些工作说起来容易，做起来难度不小。建立大气污染的区域联防联控机制，首先要解决产业升级问题、新兴产业布局问题，这些问题的实质是利益分配。没有利益的保障，大气污染联防联控机制很难持续。各地区间巨大的利益调整问题，没有中央政府的出手显然是无法解决的，这也决定解决大气污染，首先要建立国家层面的协调机制。
在京津冀来说，北京、天津就先后与河北签订了合作框架协议，从支持河北经济发展的层面，帮助河北经济转型从根本上淘汰落后产能而又不影响甚至帮助地方经济发展。这样的模式才是联防联控机制长效运行的根本。
在我国的现实背景下，联防联控机制是被广范围需求的。当然，从广义上来讲联防联控机制不仅仅存在于行政区域之间，也存在各部门、各地区中。更多的联防联控机制出现能够有效的解决推诿之事，提高办事效率。所以我们期盼更多的联防联控机制的出现。
联防联控的核心是“五个统一”
“联防联控，从世界上看，是行之有效的。我们国家应该也能做到，但是现在还没有这样的机制。”中国工程院院士、我国有名环境化学家王文兴介绍道，上世纪七十年代，欧洲就签署了《长距离越跨国界大气污染物公约》，依据各国对大气污染的贡献大小，科学制定、分配污染物消减量等。现在，欧盟的二氧化硫的年排放量已经从高峰时期的3700万吨降到了400万吨左右。
经济和环境的协调发展。是知易行难。王文兴认为，每个地区发展水平不同，考虑的问题也不同。在一些贫困地区，确实还会为了“吃饭”，污染一点也得做。但国家必须从大方向上作战略的考虑，要用政策引导经济转型，产业结构改变，开发新能源，发展循环经济。我们不仅要人人谈论、关心大气污染问题，更要“同呼吸、共奋斗”，每个人都行动起来，去改善我们的大气环境质量。
统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的“五个统一”是联防联控机制的核心。由于法律制度不完善、行政管理条块分割、协调机制可操作性差等问题，目前大气污染联防联控实施效果并不尽如人意。
2012年以来，环境保护部已经开始对国内74个城市的PM2.5展开监测并实时上报，可以说，我们正在向着统一监测和监测结果统一发布的道路前进。但是区域联动的信息共享平台尚未建立，区域内雾霾预警监测体系尚不健全，无法有效地预警预报雾霾发生、发展的过程，也就无法形成区域性应对雾霾的联防联控机制。
而统一监管、统一评估和统一协调，由于区域内的经济发展阶段和发展水平不同，环境执法尺度、准入条件不统一，再加上没有统一的区域联防联控的领导机构，目前想要达到统一还存在困难。
联防联控，我们缺乏相应的机制
整个大气污染联防联控机制既涉及到监管体系、科技支撑、资金投入，又涉及政策措施、协调机制、责任机制、考核机制等方方面面，可谓包罗万象。
“国无法不治，民无法不立。”建立一套完备的大气污染联防联控机制并将其落到实处，*为紧迫的是从法律制度着眼。在我国目前的立法框架内，《环境保护法》虽然规定了地方政府对本辖区内的环境质量负责，但对于区域联防联控机制的构建却没有明确的立法规定。
正如中国政法大学法学教授、环境资源法研究所所长王灿发所指出的，正是基于立法缺乏对联防联控的详细规定，目前大气污染联防联控机制仍然处于条块分割的状况，还未能形成一个有效的运转机制，所以一系列联防联控的具体措施还难以实行。同时，他也指出，“原来我们制定的三同时制度、环境影响评价制度、征收排污费制度，其针对性并非区域间的大气污染问题，所以很难借助这些环境管理制度来解决区域间大气污染的问题。所以接下来，《环境保护法》以及《大气污染防治法》在修改时，还需要在这方面加以规定。”
我会想念中国的，我会想念中国快节奏的商业生活……但是，我不会怀念的是中国的空气污染（这也是促使我们离开的**大原因）……尽管在之前的很长时间里，在这里生活的优点远远比缺点要多，但在*近，这**平向另一个方向倾斜了。如果纯粹为了商业的目的，我很喜欢留在这里，但是，我现在有自己的家庭，有两个小孩子，我必须为他们着想。
——Marc
老外Marc是一位荷兰籍企业家，他在中国曾参与创办了多家公司，包括赫赫有名的土豆网。而就在*近，已经在中国奋斗了13年的他，举家迁往他国。走后，他在自己的个人网页中留下了这样一段话。
选择离去的Marc，正是当下人们为追求更良好的生存环境而辗转奔走的缩影，折射的却是当下中国日益严重的空气污染形势。特别是今年初爆发的大范围、长时间雾霾天气，给我国的大气污染防治工作再次敲响了警钟，大气污染治理已刻不容缓。
大气污染因为大气的流动性，就像水污染一样是很容易引起各方推诿。严峻的现实表明，要解决我国严重的区域性复合型大气污染问题，建立一个国家层面的领导和协调机制势在必行，只有如此，才能为大气污染治理提供组织保障，才能对各省市共同承担治理责任产生硬性约束。此次国务院颁布的大气污染防治相关措施表明，有关协调机制的建立已进入到具体落实层面。
在我们为这项新机制勾画蓝图之前，不妨先来看看其他国家的成功经验。
欧盟大气污染联防联控机制
欧盟可以说是世界上实施大气污染联防联控*为成功的地区。
从1999年的哥德堡公约开始，欧盟打破了以往仅针对单一污染物控制格局，开始注重多种污染物之间的相互影响和协同控制，以控制酸化、富营养化、PM2.5和近地面O3为目标，分别对SOX、NOX、VOCs、重金属和NH3的排放上限进行了限制。
随着公约的不断签署，除控制目标不断扩展外，其覆盖区域也从欧洲扩展到了北美，并大范围推动大气污染联防联控。2001年，欧盟制定了环境空气计划与联控制度，保障其清洁空气计划（CleanAirforEurope，CAFE）的实现。截至2007年硫、NOX排放量比1980年分别下降84％和 37％，PM2.5和PM10呈同步下降趋势。
为**推行和实施大气联防联控环境监管模式，2008年，欧盟再次颁布《欧盟环境空气质量标准及清洁法案》（2008/50/EC指令），设立五项大气联防控制法律机制，即区域保护管理协调机制、环境控制质量目标机制、欧盟及其成员国的协调保护机制、跨境污染防治合作机制及信息通告与报告制度，用法律手段**推进并保障了其联防联控环境监管模式的有效运行。
联防联控不仅是一个概念
开展区域联防联控，各地区协作实施多项污染物协同减排，这些工作说起来容易，做起来难度不小。建立大气污染的区域联防联控机制，首先要解决产业升级问题、新兴产业布局问题，这些问题的实质是利益分配。没有利益的保障，大气污染联防联控机制很难持续。各地区间巨大的利益调整问题，没有中央政府的出手显然是无法解决的，这也决定解决大气污染，首先要建立国家层面的协调机制。
在京津冀来说，北京、天津就先后与河北签订了合作框架协议，从支持河北经济发展的层面，帮助河北经济转型从根本上淘汰落后产能而又不影响甚至帮助地方经济发展。这样的模式才是联防联控机制长效运行的根本。
在我国的现实背景下，联防联控机制是被广范围需求的。当然，从广义上来讲联防联控机制不仅仅存在于行政区域之间，也存在各部门、各地区中。更多的联防联控机制出现能够有效的解决推诿之事，提高办事效率。所以我们期盼更多的联防联控机制的出现。
联防联控的核心是“五个统一”
“联防联控，从世界上看，是行之有效的。我们国家应该也能做到，但是现在还没有这样的机制。”中国工程院院士、我国有名环境化学家王文兴介绍道，上世纪七十年代，欧洲就签署了《长距离越跨国界大气污染物公约》，依据各国对大气污染的贡献大小，科学制定、分配污染物消减量等。现在，欧盟的二氧化硫的年排放量已经从高峰时期的3700万吨降到了400万吨左右。
经济和环境的协调发展。是知易行难。王文兴认为，每个地区发展水平不同，考虑的问题也不同。在一些贫困地区，确实还会为了“吃饭”，污染一点也得做。但国家必须从大方向上作战略的考虑，要用政策引导经济转型，产业结构改变，开发新能源，发展循环经济。我们不仅要人人谈论、关心大气污染问题，更要“同呼吸、共奋斗”，每个人都行动起来，去改善我们的大气环境质量。
统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的“五个统一”是联防联控机制的核心。由于法律制度不完善、行政管理条块分割、协调机制可操作性差等问题，目前大气污染联防联控实施效果并不尽如人意。
2012年以来，环境保护部已经开始对国内74个城市的PM2.5展开监测并实时上报，可以说，我们正在向着统一监测和监测结果统一发布的道路前进。但是区域联动的信息共享平台尚未建立，区域内雾霾预警监测体系尚不健全，无法有效地预警预报雾霾发生、发展的过程，也就无法形成区域性应对雾霾的联防联控机制。
而统一监管、统一评估和统一协调，由于区域内的经济发展阶段和发展水平不同，环境执法尺度、准入条件不统一，再加上没有统一的区域联防联控的领导机构，目前想要达到统一还存在困难。
联防联控，我们缺乏相应的机制
整个大气污染联防联控机制既涉及到监管体系、科技支撑、资金投入，又涉及政策措施、协调机制、责任机制、考核机制等方方面面，可谓包罗万象。
“国无法不治，民无法不立。”建立一套完备的大气污染联防联控机制并将其落到实处，*为紧迫的是从法律制度着眼。在我国目前的立法框架内，《环境保护法》虽然规定了地方政府对本辖区内的环境质量负责，但对于区域联防联控机制的构建却没有明确的立法规定。
正如中国政法大学法学教授、环境资源法研究所所长王灿发所指出的，正是基于立法缺乏对联防联控的详细规定，目前大气污染联防联控机制仍然处于条块分割的状况，还未能形成一个有效的运转机制，所以一系列联防联控的具体措施还难以实行。同时，他也指出，“原来我们制定的三同时制度、环境影响评价制度、征收排污费制度，其针对性并非区域间的大气污染问题，所以很难借助这些环境管理制度来解决区域间大气污染的问题。所以接下来，《环境保护法》以及《大气污染防治法》在修改时，还需要在这方面加以规定。”
